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學校安全風險管理問題與優化策略

來源:原創論文網 添加時間:2019-10-01

  摘要:學校安全作為公共安全的重要議題, 越來越受到社會各界的重視與關注。風險防控意識薄弱、風險防控政策制定有瑕疵、風險防控政策執行有偏差、風險防控聯動不力等是當前學校安全風險防控存在的主要問題, 主要原因是:對學校安全的重要性認識不到位, 存在認知偏差;頂層設計不到位, 指導不力;培養體系不完善, 安全工作者專業化程度低。為此, 提出如下完善學校安全風險防控、提高學校安全治理水平的對策建議:堅持以生為本, 牢固樹立正確的學校安全觀;加強頂層設計, 完善學校安全風險防控配套政策;明確權責分配、加強政策溝通, 矯正政策執行偏差;注重部門聯動, 完善協作體系。

  關鍵詞: 風險防控; 公共安全; 學校安全; 學校治理;

  學校安全風險防控是通過采取各種方法和措施, 對可能導致學校安全問題的風險, 進行識別、評估和應對, 以最大限度減少風險事件發生的可能性, 降低風險損害的一系列預防和管控行動。合理、規范的學校安全風險防控, 能夠有效規避風險、控制風險和處置風險, 維護學校運行秩序, 保障學生安全健康成長。

  2017年4月, 國務院總理李克強主持召開國務院常務會議, 指出中小學和幼兒園安全事關廣大學生健康成長和億萬家庭幸福, 要把保障學校安全放在公共安全的突出位置, 把校園建設成最陽光、最安全的地方。[1]隨后, 《國務院辦公廳關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的意見》 (國辦發[2017]35號) (以下簡稱《意見》) 印發, 提出加快形成學校安全風險預防、管控與處置體系, 切實維護師生人身安全, 保障校園平安有序, 促進社會和諧穩定。[2]2019年1月, 習近平總書記進一步強調, 堅持底線思維, 增強憂患意識, 提高防控能力, 著力防范化解重大風險, 保持經濟持續健康發展和社會大局穩定。[3]學校是育人的場所。在傳統社會中, 學校往往被稱作傳播知識和培育人才的“圣地”或“凈土”。隨著時代的發展, 學校與社會的聯系日益密切, 學校安全被納入公共安全的重要議題, 學校安全風險防控成為社會各界廣泛關注的熱點話題。

學校安全風險管理問題與優化策略

  近年來, 各級政府和各類學校, 在學校安全風險防控方面進行了諸多探索, 學校安全風險防控工作取得明顯進展。然而, 實證研究①顯示, 目前學校安全風險防控實踐中比較普遍的現象是, 在全國許多省市, 學校安全風險防控尚處于起步階段。與《意見》等對學校安全風險防控政策要求相比, 還存在一定差距。這在風險防控意識確立、防控機制和制度建設等方面, 表現得尤其突出。本文擬就當下中小學學校安全風險防控中存在的主要問題及成因進行分析, 并提出相應的改進對策, 以期完善學校安全風險防控, 提高學校安全治理水平。

  一、學校安全風險防控問題梳理

  (一) 風險防控意識薄弱

  在學校安全風險防控領域, 風險防控意識指向安全風險事件未發生時, 各類學校安全工作者對于當下所處學校安全狀況的主觀判斷和評估, 以及對未來一段時期內學校安全風險的感知和預警反應。學校安全風險防控意識既是學校安全工作者安全素養構成的核心因素, 也是學校安全風險防控中脆弱的“鏈條”。

  第一, 在教育行政組織層面, 安全工作者的責任意識和法治意識不足。其中, 在責任意識方面, 部分職能部門工作者認為學校安全是安全科室的職責, 與業務部門關系不大, 存在重視本部門業務工作, 忽視相關安全工作的現象, “一崗雙責”理念還未普遍形成。在法治意識方面, 部分安全工作者對有關學校安全風險防控的法律規定掌握不全面, 存在認知和理解誤區。例如, 對山西省各市 (縣) 教育行政部門分管安全副局長、安全科 (股) 長等的一項測評顯示, 超過30%的人對校外培訓機構監管、學校安全管理和學校建設選址等問題缺乏正確的判斷。

  第二, 在學校層面, 多數安全工作者防范意識弱, 對潛在的建筑物風險、設施設備風險和水域風險等缺乏應有的警覺。特別是對動態性的學校安全隱患, 如上學、放學時段校門口交通堵塞, 寄宿制學校學生接送管理粗放, 安保人員專業水平低等問題反應不敏感。多數班主任、科任教師在識別、防范學生活動風險及其他人為危險因素方面存在一定困難。在教育教學工作中, 結合學科特點有針對性地開展安全教育的主動性不足。

  第三, 在多元主體參與的學校安全綜合治理層面, 一些職能部門存在安全工作者履職盡責不到位的問題。這主要體現為部分區域校園周邊環境綜合治理未實現常態化, 一些職能部門對學校安全的預警公告、信息發布、風險清單制訂、分析評估、安全檢查與動態監測等工作存在規范性不足等現象。

  (二) 風險防控政策制定有瑕疵

  學校安全風險防控是一項涉及面廣、參與主體多、執行成本高的綜合性工程, 需逐級指導、層層落實。一般而言, 因區域之間、城鄉之間社情和校情不同, 學校安全風險防控政策應相互匹配, 并體現一定的差異性和較強的針對性。在現行“以縣為主”的基礎教育管理體制下, 縣域在政策體系形成中的主體作用尤為重要。目前, 從縱向層級到橫向內容體系方面, 各地基本形成了較為完整的學校安全風險防控政策體系, 但仍存在一定的問題。

  其一, 在縣 (區) 層面, 多數縣級教育行政部門能夠依據上級政策規定, 結合區域實際, 制定學校安全管理日志制度、學校安全管理制度和各類應急處置預案等。在學校安全風險防控制度建設中, 一個比較普遍的現象是, 一些縣域通常會模仿其他區域的政策文本, 由此產生與本區域實際需求不完全匹配, 政策針對性弱、適應水平低等問題, 無法發揮應有的政策效應。

  其二, 在學校層面, 無論是常規管理, 還是在應急管理方面, 多是被動地依據上級部門下發的相關文件進行學校安全制度再制定, 制度的創新力度嚴重不足。如應急預案編寫方面, 學校之間相互模仿、抄襲現象嚴重, 針對性不足、操作性弱。這在一定程度上弱化了學校層面安全風險防控政策應有的預防、指導和保障作用。

  (三) 風險防控政策執行有偏差

  第一, 政策替代性執行

  受社會環境、文化傳統、資源配置等多方面因素影響, 在學校安全風險防控政策運行過程中, 常常會出現執行者未經政策制定者商議和準許, 自行替換原政策內容并加以推行的現象, 這在山西省“黑車”治理中體現得較為明顯。《山西省人民政府辦公廳關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的實施意見》 (以下簡稱《實施意見》) 規定:“交通運輸部門要落實《山西省實施〈校車安全管理條例〉辦法》, 加強對道路運輸企業的監管, 綜合考慮學生出行需求……會同公安等部門嚴厲打擊‘黑車’。”[4]依據政策規定, 市縣交通運輸部門應持續加強交通管理, 嚴厲打擊“黑車”。但現實情況是, 因財政困難, 寄宿制學校校車配置數量難以滿足學生就學需求。為便于子女就學, 家長被迫選擇租車、拼車, 地方教育行政部門和交警部門將“打擊‘黑車’”的要求, 變通為對“黑車”進行嚴格監管。如某縣教科局要求各學校統計匯總“黑車”信息, 轉送交警部門嚴格審查, 以不超員為底線要求, 允許車輛接送, 并通過下發家長接送告知書, 劃清校方和教育局責任。這種無奈的、合情但不盡合理的政策替代性執行, 雖暫時滿足了學生上學和放學的需求、化解了供需矛盾, 但因政策行為與政策目標相偏離, 并未實現“黑車”治理的政策宗旨, 導致政策目標達成度低并埋下潛在的安全隱患。

  第二, 政策選擇式執行

  在學校安全風險防控工作中, 政策選擇式執行現象較為普遍。例如, 在山西省, 就《實施意見》運行狀況而言, 這一政策文本雖然從事故應對機制、事故責任追究和處理制度、事故風險分擔機制和安全事故支持體系等方面著手, 向各級職能部門和中小學校提出完善學校安全事故處理和風險化解機制的工作要求, 但在政策運行過程中, 基于主客觀等多方面因素考慮, 部分責任主體常常選擇較為顯性的、可視化的、便于績效考核的政策行為。如僅止于編寫一般性的工作方案、制訂常規化的制度文本等, 作為對上級政策要求的回應。對于諸如加強事故案例指導、增強師生和家長保險意識、探索設立學校安全事故人民調解委員會等有一定執行難度, 以及不易于評價、政策效果不易及時顯現的政策要求卻重視不夠或回應不積極。這種自行決定執行或不執行政策內容的現象, 進一步弱化了政策效應, 降低了學校安全風險防控政策的執行效力。

  (四) 風險防控聯動不力

  風險防控聯動不力首先表現為“有組織的不負責任”。即在學校安全風險防控的各個環節, 當涉及部門在兩個以上時, 相互之間常常會呈現責任不明、協調不力, 各職能部門相互推諉等現象。以多部門聯動的聯席會議制度為例, 學校安全問題涉及教育、公安、交通、衛生等許多部門, 需各部門通力協作、密切配合, 各級政法委牽頭的聯席會議制度由此確立。聯席會議制度設計的宗旨是建立多部門參與的聯動協作機制, 以整體提高學校安全風險防控水平。但在這一制度運行中, 往往存在防控策略受限、約束機制不足等系列連帶問題。各部門在共同承擔與化解風險時頻繁出現“有組織的不負責任”現象, 并進一步導致學校安全風險防控成效不佳, 學校安全工作運行受阻。

  其次, 就少數職能部門參與學校安全風險防控而言, 在學校安全事件的風險分擔、減緩與化解過程中, 對事件性質認識不到位, 進而出現推諉卸責現象, 阻滯對學校安全事件的合理處置。以校鬧事件處置為例, 一般而言, 當學校發生校鬧行為時, 多數公安機關等職能部門能夠積極配合, 組織警力趕赴現場, 通過疏導、勸阻等方式, 及時控制“校鬧”局面。然而, 也有少數職能部門人員, 未能在有效時間內, 對安全事件進行合理處置, 危險控制作用未得到有效發揮。如某校2016年發生一起學生與社會團伙間暴力傷害事件。事件發生時, 家長將校領導困于醫院強行索要全部醫療費用, 派出所干警現場處置時, 草率地將這一事件視作經濟糾紛案件, 提議由學校與家長雙方自行協商解決。這一做法產生的連帶效應是, 在諸如此類的學校安全事件中, 涉事學生家長等社會群體采用沖擊學校、干擾教學、制造輿論等途徑對學校施壓, 索取不合理的經濟賠償, 政府部門則通過安撫賠償或推卸責任等方式息事寧人。這不僅易使學校陷入尷尬境地, 也不利于引導社會群體理性維權。

  二、學校安全風險防控問題成因分析

  (一) 對學校安全的重要性認識不到位, 存在認知偏差

  安全工作者是學校安全風險防控的主體, 其對學校安全重要性的認識, 直接影響著學校安全風險防控的進程與實效。學校安全風險防控問題發生的根本原因是各級各類學校安全工作者對學校安全的重要性認識不到位。在政府職能部門層面, 安全工作者對當代社會學校風險的不確定性和復雜性理解、認識較膚淺, 缺乏應有的警覺心理。在學校層面, 普遍存在學生在校期間不發生安全事故即為“安全”, 發生事故即需擔責的認知偏差。比較典型的做法是, 一些學校領導在辦學過程中偏向于采取縮減學生戶外活動時間、取消體育課或綜合實踐課等做法, 讓學生在教室中“安全成長”, 致使學校培養目標難以落實, 學生的身心發展受到限制, 必要的安全素養難以形成。

  (二) 頂層設計不到位, 指導不力

  學校安全風險防控是一項涉及面廣、事務繁雜的工作, 既包含學生管教、學校治安和維穩, 也涉及常規管理、應急處置和責任認定等工作, 需要省、市、縣各級黨委和政府自上而下強力推動、綜合施治。然而, 在學校安全領域, 頂層設計不到位、指導不力, 卻是比較普遍的現象, 并成為引發學校安全風險防控諸多問題的重要原因。其一, 省級層面對學校安全相關工作規定不明、指導不力。如《意見》中提到的有關機構設立、人員編制、專項經費等基礎保障, 在目前公布制定實施意見的省份中尚未有明確、具體的操作依循。其二, 在市、縣層面, 盡管各地教育行政部門內部, 均設有專門的學校安全組織機構, 但這些學校安全組織機構的人員配置、管理職責等, 往往因地而異、隨意性較大。由此產生的消極后果是, 許多區域對轄區內學校安全工作缺乏整體和長遠規劃, 常態化的工作機制難以建立。

  (三) 培養體系不完善, 安全工作者專業化程度低

  嚴格來講, 學校安全是經過專業訓練, 具備較高專業素養的人員來從事的專業工作。然而, “不專業的人做不專業的事”卻是學校安全領域比較常見的現象。究其原因, 主要是職前培養和職后培訓體系不完善。其一, 在職前培養中, 高等院校均未設立專門的學校安全專業, 未開設學校安全相關課程。尤其是在高等師范院校, 學校安全專業領域的教師教育尚處于空白地帶。其二, 在職后培訓中, 培訓內容和方式單一、課時不足、覆蓋面小。多數培訓以理論化、知識化、碎片化內容為主, 忽視實踐能力的培養, 培訓過程中師生互動不足, 學員參與度低。培訓課時較少、頻次較低。培訓對象多為學校主要領導, 針對食堂員工、門衛和生活教師等一線安全業務人員的培訓較少。由此導致一些學校安全管理人員對學校安全相關政策法規和基本理論知識理解不深刻, 對安全事件發生后的應急處置和善后處理辦法掌握不到位, 學校安全工作常常停留于表面化、形式化和被動應付狀態。

  三、學校安全風險防控的改進對策

  (一) 堅持以生為本, 牢固樹立正確的安全觀

  第一, 確立以生為本的安全觀。學生發展是學校一切工作的出發點和歸宿。學生安全是學校安全工作的核心。以生為本的安全觀要求確立珍愛生命、規避危險的理念, 堅持基于學生當下 (在校就學期間) 人身和財產安全、服務學生成長過程、著眼學生終身安全健康相結合, 形成學校安全風險防控意識。[5]體現在學校安全風險防控工作中, 要做到安全管理與安全教育相融合、學校教育教學秩序維護與學生能動發展相結合。在努力消除隱患、規避危險的同時, 依據學生身心發展狀況, 有針對性地開展學校安全管理與教育。特別是注重學生安全養成, 著力將外顯的防范規則內化為學生的安全理念和行為, 助推學生終身安全素養的形成。

  第二, 確立積極的安全觀。積極的安全觀特指在學校安全風險防控中, 正視學校安全的特殊性和復雜性, 以尊重個體生命為前提, 遵循學校教育教學規律和學生身心發展規律, 準確把握學校安全風險事件形成的原因和發展機理, 理性對待安全事件。積極的安全觀強調, 要摒棄“不出事就是安全”“發生安全事件就須追責”等非此即彼的二元思維模式。既要堅持“底線思維”, 認真做好學校安全風險防控工作, 也要正確對待各類學校安全事件, 做到理性處置、合理問責。

  第三, 確立系統的安全觀。在現時代, 數量龐大的學校與社會系統中各級政府、各類社會組織、各社會群體和社會公眾等有著非常密切的聯系, 在社會運行中發揮著重要的促進與彌合功能。誘發學校安全事件的因素相互交織、錯綜復雜。現代風險所具有的整體性、全球性和平等性等特征, 在學校安全風險中也會呈現。學校安全風險, 已不僅僅體現為由單一因素觸發的局部性、偶發性事件, 而受社會轉型、全球化浪潮等多重因素影響, 呈現為多樣性、復雜性、社會性和敏感性等復合性特點。確立系統的安全觀, 即應當轉變傳統的學校安全觀, 準確把握當今時代社會的風險特征, 整體研判、綜合分析, 從多層面、多領域和多角度, 厘清誘發學校安全風險發生的因素、識別學校安全風險事件, 預測可能產生的危險損害和社會影響, 進而形成學校安全風險防控共識。

  (二) 加強頂層設計, 完善學校安全風險防控配套政策

  第一, 各級政府, 尤其是省級政府應圍繞學校安全風險預防、學校安全風險管控、學校安全事故處理和風險化解等議題, 就學校安全風險防控各類資源配置、工作規范和考評獎懲等, 作出規范性要求。例如:出臺學校安全各類人員編制核定、培訓、考核和任用制度, 解決學校安全風險防控隊伍數量不足、專業化水平不高的問題;研制學校安全標準化管理細則, 細化各級各類學校安全風險防控崗位職責, 建立規范性較強的學校安全風險防控工作常規, 保障安全工作有序運轉;擬定學校安全事件處理條例, 建立健全學校安全責任追究和獎勵制度等, 維護相關利益群體的合法權益, 提高學校安全工作者的工作積極性。

  第二, 在既有的“物防”“技防”基礎上, 通過研發學校安全管理系統、學校安全測評系統等學校安全管理平臺, 提高學校安全信息化水平, 保障學校安全風險防控工作高效益高質量開展。

  第三, 針對當前學校安全風險防控政策制定中普遍存在的模仿復制多、政策創新力度不足等問題, 各級政府, 尤其是作為基礎教育責任主體的縣級政府應摒棄“照搬”思維, 在開展學校安全工作時, 深入剖析學校安全風險防控共性與個性問題, 結合區域實際, 學習借鑒其他地域典型經驗做法, 充分挖掘利用各種政策資源, 積極進行政策創新①。

  (三) 明確權責分配、加強政策溝通, 矯正政策執行偏差

  第一, 明確權責分配。明確的權責分配意味著清晰的執行邊界, 是全面貫徹政策精神、實現政策目標的基礎。在進行權責分配時, 應基于政策問題, 立足政策需求, 統籌考量職能部門在學校安全風險防控工作中的角色定位和實際工作的復雜程度, 對職能部門和有關崗位進行合理授權, 確保職能部門及有關人員所承擔的責任與職權相適應。如在權責清單擬定和審議階段, 可根據政策目標、部門職能和工作開展要求等, 充分吸收相關領域專家、政策執行者、目標群體等多方意見和建議, 綜合考量并細化分解每項工作任務的主要執行者、重要輔助者等, 明確權責范圍, 實現權責合理配置。在政策執行階段, 可依據政策環境變化等因素, 及時調整權責清單內容, 實現權責動態管理。

  第二, 加強政策溝通。良好的政策溝通, 是幫助政策執行者和目標群體理解、把握政策精神, 調適政策行為的關鍵環節, 對于消弭政策執行偏差, 保障政策有效執行至關重要。在大數據時代, 可依托制度化、規范化的大數據平臺, 以“量化”思維提高政策互動質量, 以“即時”機制促進政策響應。例如:可通過設立政策執行聯絡平臺, 打通多元參與主體對話渠道;構筑政策運行數據網絡, 常態化開展政策執行跟蹤監測等。

  第三, 著力加強政策執行監督機制建設, 以內部監督、外部監督和第三方監督共同推動政策落實, 通過監、執分離, 優化執行環境, 切實增強政策執行效力。

  (四) 注重部門聯動, 完善協作體系

  第一, 加強橫向職能部門協作

  橫向職能部門包括教育、公安、衛生、建設、交通等多個行政機構。建立橫向職能部門之間充分的協作關系, 既有助于化解“有組織的不負責任”現象, 又能夠加快推動學校安全風險防控整體進程。一是強化政法委引領作用的發揮, 在劃定部門職責、規范工作流程的基礎上, 增進與各職能部門的聯系與溝通, 加強對來自學校、不同職能部門, 以及其他社會組織和社會公眾等各種相關信息的收集與梳理, 為科學決策提供依據。二是完善聯席會議制度, 在機構和人員構成、組織形式、議事內容和程序性要求等方面進行探索與改進, 為多元主體聯動協作提供行為準則。三是建立配套的考核評估機制, 作為多部門聯動機制運行的動力, 將形成性與終結性、定性與定量、職能部門自評與互評相結合, 充分發揮評價的反饋激勵功能。

  第二, 優化縱向職能部門銜接

  縱向職能部門包括存在隸屬關系的省、市、縣、鄉鎮等各級政府及其所屬職能部門。良好的縱向職能部門銜接機制, 有助于準確把握學校安全風險防控基本精神, 提高多部門參與的學校安全風險防控工作效率。縱向職能部門銜接優化工作, 涉及機構設置、人員配置和建章立制等方面。其中, 機構設置是最為基礎和首要的選擇。可在教育行政部門內探索設立由教育行政部門與應急管理部門雙重管理的學校安全風險防控常設機構, 形成層級內統一指揮與層級間對口監管相結合的聯動模式。由此確保在學校安全風險防控的各個環節, 能夠實現縱向職能部門之間的有機銜接, 及時應對和化解風險。

  此外, 還應充分發揮社區協作功能, 輔助學校安全風險防控工作開展。例如, 在政府應急管理部門統籌協調、學校安全風險防控常設機構指導與安排下, 借助社區成員間特殊的社會交互作用, 建立以各類志愿者隊伍為主的社區自助組織, 在協作互助過程中提升轄區內學校安全風險防控的能力。

  當然, 在當今時代, 學校安全風險防控問題不僅僅止于前述幾個方面。例如, 社會領域廣大利益相關者在學校安全風險防控中的缺席, 以及因對“校鬧”處置乏力所引發的“劇場效應”等, 均顯示多元主體參與的治理體系還比較薄弱。又如, 受各類學校安全人員專業化程度較低、學校安全專項經費供給不足等因素影響, 學校安全風險防控政策難落實, 等等。由此提示, 學校安全風險防控問題繁多、原因各異, 需要在采取上述對策解決主要問題的同時, 多點發力、綜合施治。

  參考文獻
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  [2] 張晨.國務院辦公廳發布意見加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設[N].中國教育報, 2017-04-29 (01) .
  [3] 提高防控能力著力防范化解重大風險保持經濟持續健康發展社會大局穩定[N].中國教育報, 2019-01-22 (01) .
  [4] 山西省人民政府辦公廳關于加強中小學幼兒園安全風險防控體系建設的實施意見[EB/OL]. (2018-01-26) [2019-5-22].
  [5]董新良, 關志康, 宋佳.中學生安全素養測評指標體系的構建與運用[J].中國教育學刊, 2018 (11) :19-24+83.

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